Il disegno di legge regionale sul trasporto pubblico locale in Liguria: qualche luce, molte ombre

Il disegno di legge di riforma del trasporto pubblico regionale e locale (il testo della proposta di legge è consultabile ciccando qui) giace ormai da mesi presso il Consiglio della Regione Liguria.

Il tema della governance del trasporto pubblico dovrebbe essere al centro della pianificazione regionale anche in vista dell’entrata a regime del riordino degli Enti Locali prefigurato dal DL 95/2012 che prevede, nel caso della Liguria, l’accorpamento di due province (Savona e Imperia) e la trasformazione della Provincia di Genova in Città Metropolitana.

E’ quindi urgente procedere verso una riforma della governance del TPL, che è tra l’altro una delle competenze affidate dalla nuova legge nazionale alla Città Metropolitana e che presuppone quindi, almeno in questo caso, una forte integrazione tra mezzi e aziende attualmente separati: in primis le linee urbane, le linee extraurbane e i treni regionali.

Diciamo subito che la legge proposta presenta alcune luci e molte ombre, e pur ispirandosi qua e là a principi condivisibili, non raggiunge complessivamente l’obiettivo di dare al trasporto pubblico locale un assetto tale da garantirne l’efficacia e il soddisfacimento delle esigenze dei cittadini liguri.

Positiva appare l’introduzione del concetto di Ambito Territoriale Ottimale per il TPL che inquadra giustamente il concetto di mobilità in un sistema territoriale di riferimento, ma proprio per questo occorre una maggiore definizione del soggetto che andrà a progettare e gestire questo ambito, mentre l’Osservatorio proposto appare come una entità “a staff” il cui ruolo è poco più che consultivo.

E’ auspicabile quindi una rielaborazione del testo in sede di Commissione, cui abbiamo avuto modo di fornire, nel corso di una audizione, una dettagliata relazione, qui riportata sulle osservazioni, le perplessità, i suggerimenti per arrivare all’adozione di un testo maggiormente rispondente alle esigenze di una legge che deve, prima di tutto, garantire un servizio di mobilità pubblica migliore e più integrato rispetto all’attuale, pur partendo dalla necessità di ottimizzare le risorse sempre più scarse messe a disposizione dallo Stato.

Osservazioni al disegno di legge regionale n° 64/2012 - Riforma del sistema di trasporto pubblico regionale e locale.

Capo I – Finalità

Art. 1 - Finalità

Sarebbe stato bene fare una introduzione che evidenziasse il valore sociale, ambientale ed economico del TPL , ed il suo carattere di servizio pubblico di primaria importanza per garantire il diritto alla mobilità delle persone. Di questo aspetto invece non si fa cenno, e tale mancanza appare particolarmente evidente e grave.

Positiva appare l’introduzione del concetto di Ambito Territoriale Ottimale per il TPL, come, fra l’altro, da noi già proposto in passato, per ricondurre il concetto di mobilità a quello di sistema territoriale.

Capo II – Definizioni

Art. 4 – Servizi minimi

E’ di fondamentale importanza la determinazione dei servizi minimi, che sono quelli a carico della Regione.

Il D.Lgs 422/97 definisce i servizi minimi come quelli qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini e i cui costi sono a carico del bilancio delle Regioni (art. 16 comma 1).

I servizi minimi devono essere definiti tenendo conto (art. 16 comma 1):

a. dell’integrazione tra le reti di trasporto;

b. del pendolarismo scolastico e lavorativo;

c. della fruibilità dei servizi da parte degli utenti per l’accesso ai vari servizi amministrativi, sociosanitari e culturali;

d. delle esigenze di riduzione della congestione e dell’inquinamento.

Non si tratta, come si vede, di garantire solo gli spostamenti per esigenze scolastiche o di pendolarismo casa-lavoro, ma, più in generale, una copertura più ampia di tali casistiche, ben al di là delle ore di punta.

Naturalmente per poter fare una accurata stima di queste necessità occorre avere a disposizione i dati relativi alla domanda diffusa di mobilità, presente e potenziale.

Definiti quindi gli strumenti per la simulazione del sistema di trasporto, è possibile valutare quantitativamente ogni configurazione di offerta di trasporto e, pertanto, progettare la rete dei servizi minimi.

Dal punto di vista qualitativo, è necessario precisare che la Regione ha il compito di definire la Carta della Mobilità, in cui devono essere precisati gli standard qualitativi minimi del servizio, gli indicatori per la loro misurazione ed i criteri per il monitoraggio.

Per la definizione della Carta della Mobilità si deve far riferimento al D.P.C.M. 28/98 (Schema generale di riferimento per la predisposizione della carta dei servizi pubblici nel settore trasporti – Carta della mobilità).

In essa sono definiti come “fattori di qualità del viaggio” i seguenti:

- sicurezza del viaggio;

- sicurezza personale e patrimoniale del viaggiatore;

- regolarità del servizio e puntualità dei mezzi;

- pulizia e condizioni igieniche dei mezzi e/o dei nodi;

- comfort del viaggio;

- servizi aggiuntivi (a bordo e/o nei nodi);

- servizi per viaggiatori con handicap;

- informazioni alla clientela;

- aspetti relazionali/comunicazionali del personale a contatto con l’utenza;

- livello di servizio nelle operazioni di sportello;

- attenzione all’ambiente.

Per ogni fattore sono definiti diversi indicatori di valutazione; il livello minimo dello standard di qualità deve essere definito dalla Regione.

Attraverso la stima degli indicatori, in fase di monitoraggio del sistema, è possibile conoscere, tra l’altro, il grado di apprezzamento del servizio da parte degli utenti.

Art. 5 – Servizi aggiuntivi, integrativi e complementari

· S. aggiuntivi: integrano i s.minimi e sono a carico degli Enti Locali (Provincie, Comuni)

· S. integrativi: integrano i s.minimi ma non sono a carico degli Enti pubblici (fatti da privati)

· S. complementari: ad esempio car sharing e bike sharing non a carico della Regione. Sono disciplinati dai Comuni.

Osserviamo che le risorse complessive del sistema della mobilità sono comunque sempre in capo allo Stato, che le distribuisce alle Regioni in base a criteri abbastanza arbitrari, attribuendo fondi solo in parte strutturalmente dedicati a tale capitolo[1].

Non è ben chiaro (già a partire dal decreto 422/97) se i servizi aggiuntivi, quelli cioè che devono essere finanziati dagli Enti Locali che li istituiscono, debbano essere inseriti negli strumenti di programmazione e se debbano essere affidati congiuntamente ai servizi minimi. E’ necessario comunque considerare che, data la definizione dei servizi minimi contenuta nel decreto, il ricorso ai servizi aggiuntivi da parte degli Enti Locali dovrebbe essere marginale.

E’ fondamentale, infatti, che non venga messo in discussione l’effetto rete dato dalla connessione di linee a maggiore e a minore intensità, che è una delle condizioni perché il TPL sia davvero un servizio utile per il territorio nel suo complesso.

Nel complesso si rileva una certa farraginosità dell’impianto programmatorio e gestionale che potrebbe non riuscire, dunque, a superare la frammentazione dell’attuale quadro decisionale. Il ruolo delle Province, e, in prospettiva, della Città Metropolitana, potrebbe essere valorizzato preferendo, rispetto al ricorso ad Accordi di Programma separati, l’impiego di Conferenze di servizi (sul modello già adottato in altre Regioni: Campania, Lazio, Lombardia, Puglia, Toscana, Veneto) lasciando poi ai diversi enti locali il compito di gestire le successive determinazioni a livello intercomunale.

Nell’Art. 6, comma 2 lett. b) quando si dice che la Regione approva il programma dei servizi, ecc., sentite le organizzazioni sindacali, il Comitato regionale per i problemi del consumo e dell’utenza e la Consulta regionale dell’handicap, non si fa cenno alle associazioni degli utenti del TPL che pure sono i principali fruitori del servizio.

Art. 8 – Ambito Territoriale Ottimale regionale per il trasporto pubblico e locale

Come già detto, è positiva l’istituzione dell’ATO regionale che tuttavia appare alquanto povero di contenuti. Non si capisce infatti quali siano le sue effettive attribuzioni e quali i suoi compiti, aldilà delle definizione spaziale (territorio regionale). L’ATO appare, a questo stadio, poco più di una definizione astratta.

Comma 2, lettera b): la regione non deve solo gestire il Contratto di servizio, ma deve anche elaborarlo e farlo assumere dal gestore. Questo è un dato importantissimo perché è nel CdS che sono indicate puntualmente tutte le richieste e le clausole che la Regione fa sottoscrivere al gestore.

Comma 3: la regione DEVE invece che “può” destinare una quota pari almeno all’1% delle sue risorse per implementare quelle da destinarsi al contratto di servizio.

Art. 9 – Accordi di Programma

Appare maggiormente opportuno che la Regione mantenga in capo la responsabilità pianificatoria e gestionale dell’intero bacino, esclusi, eventualmente, i servizi interni dei Comuni capoluogo e attivando una stretta sinergia con la futura Città Metropolitana, le cui problematiche si intrecciano necessariamente con l’intero bacino regionale, andando anche oltre. Il ruolo pianificatorio delle Province dovrebbe essere ricompreso, come si diceva, tramite la partecipazione ad apposite Conferenze di Servizi.

Art. 10 – Competenze regionali e comunali sugli impianti fissi

Sono da ricomprendere nelle competenze della Regione anche le stazioni ferroviarie gestite da RFI (piccole stazioni) dato che sono in condizioni assai precarie, allo scopo di rivitalizzarle e di dotarle di servizi al territorio. Non solo riaprire le biglietterie, ma usarle come uffici turistici al servizio dei Comuni. Per questo ovviamente i corrispondenti fondi statali saranno dirottati sulla Regione, che li utilizzerà di concerto con i Comuni.

Capo IV – Gestione del Servizio di trasporto pubblico regionale e locale

Art. 11 – Affidamento del servizio

Viene contemplata la possibilità di affidare i servizi pubblici ad un unico gestore: ci si riferisce unicamente ai servizi minimi? Oppure si possono ricomprendere anche altre tipologie? Questo punto andrebbe meglio chiarito.

Art. 12 – Contratto di Servizio

Non sono stati previsti parametri che incentivino la maggiore qualità del servizio (es.: riduzione tempi di percorrenza). Sul tema del contratto di servizio ci sarebbe moltissimo da dire, e rimandiamo ad una ulteriore trattazione.

Art. 13 – Sostituzione del soggetto gestore

Viene inserita una clausola sociale che tutela giustamente il personale nel caso un’azienda perda l’affidamento;

Art. 14 – Subaffidamenti

Nell’ambito dei livelli minimi di servizio il soddisfacimento delle esigenze di mobilità nei territori a domanda debole è previsto anche tramite il sub affidamento del servizio ad ulteriori soggetti imprenditoriali, che possono essere anche a taxi e affini.

Art. 15 – Tariffe

La Regione è il soggetto che ha la responsabilità della politica tariffaria.

Viene introdotta la possibilità di effettuare una diversificazione delle tariffe in base all’ora, alla frequenza o alla continuità d’uso o alla condizione reddituale.

Osserviamo come questo articolo si ponga in contrasto con quanto sancito dall’Art. 1 comma 1 ove si parla di “offerta indifferenziata”.

Pensiamo che la diversificazione delle tariffe non si possa applicare ai servizi minimi ma solo, al limite, a quelli aggiuntivi.

Appare positiva l’introduzione della bigliettazione elettronica, tuttavia osserviamo che da anni ci stiamo trascinando senza risultati e con un grande dispendio di risorse il cosiddetto progetto “BELT”. E’ appena il caso di osservare che non è il biglietto elettronico (utile per avere il controllo dei flussi) a fare l’integrazione tariffaria, quanto piuttosto una precisa scelta di politica della mobilità.

Art. 16 – libera circolazione delle Forze dell’Ordine sui mezzi del TPL

Ora, se è lecito che un Pubblico Ufficiale viaggi gratuitamente sui mezzi pubblici quando è nell’esercizio delle sue funzioni, non si vede perché la Regione ne debba pagare il prezzo a Trenitalia (che è un’azienda pubblica a tutti gli effetti, appartenendo per il 100% al Ministero del Tesoro). Proponiamo quindi di rivedere questo punto nel senso sopradescritto.

Art. 17 – Osservatorio Regionale dei Trasporti

L’ORT si configura come il braccio “tecnico” della Regione in tema di trasporti. Non si è voluto creare una vera e propria Autorità, tuttavia questo ufficio, se funzionerà, sarà molto utile per creare un nucleo di conoscenze tecniche e di pratiche programmatorie.

Sarebbe meglio che tale ufficio non fosse “a sostegno” della programmazione, ma fosse l’organo cui dare mandato per la programmazione del servizio in tutta la sua complessità, dotandolo di adeguato personale e risorse.

Vedremo quanto potrà davvero incidere sulle scelte e quale sia la reale volontà di farlo funzionare. La decisione di affidare la progettazione del trasporto pubblico regionale a FILSE non ci pare (con tutto il rispetto) una garanzia per una efficace riorganizzazione nel senso voluto dagli utenti, poiché appare piuttosto come una operazione puramente finanziaria per fare tornare i conti. Dovrebbe essere il servizio (qualità e quantità) il protagonista dell’operazione, che però non sappiamo quanto verrà salvaguardato.

Tra parentesi, non si fa cenno a possibili forme di consultazione/collaborazione nei confronti delle associazioni di consumatori o di utenti, che nel caso di un osservatorio sarebbero tra i naturali interlocutori.

Capo V – Contributi per investimenti nel settore del Trasporto Pubblico regionale e locale

Art. 18 – Concessione Contributi

La Regione "può" concedere contributi: ma non si dice quanto, come minimo. Non vi è nulla di certo per il TPL, la situazione regionale segue da vicino quella nazionale.

Art. 21 – Investimenti per il trasporto ferroviario regionale

E’ positivo che la Regione voglia dotarsi di un proprio materiale rotabile, anche se ai ritmi attuali, la flotta regionale non la vedranno neppure i nostri nipoti.

Art. 22 – Vincoli

Bene che i mezzi acquistati con il contributo della Regione restino in Liguria e non “migrino” altrove, anche perché questo dovrebbe incentivare l’acquisto di mezzi più idonei alle caratteristiche del nostro territorio, cosa ad oggi per nulla realizzata.

Capo VI- Disposizioni generali

Art. 25 – Informazioni all’Utenza

Occorre in questo articolo specificare meglio la necessità di dare informazioni integrate (tra i diversi mezzi di trasporto, tra ferro e gomma ad esempio) e tempestive (anche durante il viaggio se necessario).

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[1] Si stima in un miliardo e 600 milioni nei prossimi tre anni (2013-2015) il gettito proveniente dalle accise dei carburanti per finanziare i servizi di trasporto pubblico locale di bus e treni, a fronte di un fabbisogno annuo che è attualmente di circa 5 miliardi di euro. Questa stima deve però fare i conti con l’attuale calo dei consumi che ha portato nel 2012 ad un calo del gettito fiscale del 7,2%. Gian Primo Quagliano, presidente del Centro Studi Promotor, afferma che il rischio è che il dato possa diventare una tendenza marcata: "C'è il pericolo che il calo perduri nel 2013. Se dovesse succedere costerebbe allo Stato 2,6 miliardi di euro in un anno".