Le Unioni di Comuni nel disegno di legge sul riordino degli enti locali – Il caso della Provincia di Genova

I piccoli comuni saranno obbligati, secondo il disegno di legge in itinere, a gestire le funzioni fondamentali in forma associata. Alcune realtà si stanno già organizzando nella Provincia di Genova. Ma quali saranno i possibili scenari futuri nel nostro territorio? E quale sarà il rapporto tra Unioni di Comuni e Città Metropolitana?

La proposta di legge di riordino degli Enti Locali[1] attualmente all’attenzione del Senato si propone, tra le altre cose, di razionalizzare la spesa derivante dall’esercizio delle funzioni amministrative di una miriade di piccoli Comuni che, a fronte di costi di gestione relativamente elevati, faticano comunque ad erogare servizi indispensabili alle popolazioni.

Abbiamo trattato di questi aspetti in un precedente articolo, al quale rimandiamo.

Il disegno di legge riprende un cammino più volte intrapreso, con molte difficoltà, volto a incentivare l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi di competenza dei Comuni più piccoli allo scopo di realizzare economie di scala e, si spera, una erogazione più efficiente dei servizi pubblici.

Le Unioni di Comuni sono enti locali costituiti da due o più Comuni “per l’esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza”[2]. In base alla legge 122/2010, art. 14, i Comuni con meno di 5000 abitanti (o meno di 3000 se montani) devono costituire unioni per l’esercizio “obbligatoriamente associato delle funzioni fondamentali”[3].

A fronte dell’avvenuta gestione in forma associata dei servizi, il patto di stabilità viene “attenuato” per il Comune capofila e, per contro, reso più severo per gli altri Comuni associati poiché l’operazione non può dare origine ad un aumento di spesa complessivo dei Comuni facenti parte dell’Unione.

Le unioni di Comuni possono avvenire anche tra entità aventi popolazione maggiore di 5000 abitanti (o di 3000 per i comuni montani), e in tal caso la disciplina di riferimento è quella contenuta nell’art. 32 del Testo Unico degli Enti Locali.

La disciplina delle Unioni di Comuni nel nuovo testo viene semplificata con l’abolizione dell’Unione di Comuni per l’esercizio facoltativo di tutte le funzioni e servizi comunali. Restano ferme le altre due tipologie di unione, quella per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni e quello per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali. Per quest’ultima viene confermato il limite demografico ordinario pari ad almeno 10.000 abitanti, ma l’obbligo di esercitare in forma associata le funzioni viene meno per i soli comuni montani che hanno più di 3.000 abitanti. Viene inoltre spostato il termine per l'adeguamento dei comuni all'obbligo di esercizio associato delle funzioni fondamentali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2014.

Il caso della Provincia di Genova 

I Comuni in verde chiaro e verde scuro sono quelli che in base al disegno di legge dovrebbero dar vita alle Unioni. 

	Pop <5000 ab  e Non Montani
	Pop <3000 ab e Montani o Parz. Montani
	Pop >3000 ab e Montani o Parz. Montani
	Pop >5000 ab  e Non Montani

  

Applicando le disposizioni della legge in itinere al caso della Provincia di Genova si ottiene una simulazione (Fig. 1) dove sono stati evidenziati 

• in verde scuro i Comuni con meno di 3000 abitanti e classificati montani o parzialmente montani dall’Istat 
• in verde chiaro i Comuni con meno di 5000 abitanti e classificati come non montani 
• in rosa i Comuni montani o parzialmente montani con più di 3000 abitanti  
• in fucsia i Comuni non montani con più di 5000 abitanti

I Comuni di Pieve Ligure e di Leivi sono attualmente classificati non montani e hanno fatto parte di Comunità Montane, ma avendo meno di 3000 abitanti rientrano comunque tra i Comuni tenuti a dare vita ad una Unione.

In totale sono 41 Comuni su 67 quelli che dovrebbero gestire le funzioni in forma associata come previsto dal disegno di legge, ossia più della metà.

Particolarmente interessanti appaiono, a questo punto gli scenari sulle possibili tipologie di unioni che i vari Comuni potrebbero  originare.

Unioni presenti e future nella (ex) Provincia di Genova

E’ attualmente costituita, nella Provincia di Genova, una sola Unione di Comuni che comprende Campo Ligure, Masone, Mele, Rossiglione, Tiglieto. L'Unione è nata nel 2011 dalla trasformazione della omonima comunità montana soppressa il 1º maggio 2011 a seguito dell'entrata in vigore della Legge Regionale n° 23 del 29 dicembre 2010. 

La popolazione residente nell’Unione al 2013 era di 12.955 abitanti. La sede amministrativa è stata fissata presso Campo Ligure. Le funzioni gestite in forma associata dall’Unione sono quelle di polizia locale, la raccolta e lo smaltimento dei R.S.U. e la gestione dei canili. In base al disegno di legge, a queste funzioni si dovrebbero sommare entro il 2014 tutte quelle definite “fondamentali”.

E’ inoltre in previsione la formazione di un’altra Unione, quella della Valle Scrivia, che avrà sede presso il Comune di Busalla e comprenderà inoltre i Comuni di Casella, Crocefieschi, Isola del Cantone, Montoggio, Savignone, Ronco Scrivia, Valbrevenna e Vobbia. 

Seguendo l’evoluzione normativa in materia, lo Statuto^[4] prevede la gestione associata delle funzioni fondamentali[5], allo scopo di “migliorare la qualità dei servizi erogati, di favorire il superamento degli squilibri economici, sociali e territoriali esistenti nel proprio ambito, e di ottimizzare le risorse economico-finanziarie, umane e strumentali, ferma restando la salvaguardia delle rispettiva identità comunali e di un’adeguata gestione dei rapporti con i cittadini”.

E’ interessante notare, a tal proposito, come queste due Unioni comprendano tanto Comuni “sotto-soglia” per quel che concerne la popolazione, e quindi tenuti a farne parte, quanto Comuni che non sarebbero, secondo la legge, tenuti ad aderirvi. 

Altre forme di collaborazione, specie nel campo dell’elaborazione di piani urbanistici, sono attualmente in corso. Ricordiamo, ad esempio, lo stesso Comune di Isola del Cantone, il cui PUC si inscrive all’interno del percorso già tracciato dal progetto “Città dello Scrivia” che interessa l’intera vallata o anche il PUC Coordinato dei comuni di Fascia, Fontanigorda, Gorreto, Rondanina e Rovegno, elaborato in collaborazione con l’Ente Parco dell’Antola e con la Provincia di Genova. Sono esempi (non del tutto isolati, in verità) che sono importanti perché segnalano la volontà dei piccoli Comuni di mettere da parte i campanilismi e cercare insieme soluzioni per la gestione dei servizi ma anche per il rilancio socio-economico del loro territorio.

Resta ancora molto cammino da percorrere, il poco tempo a disposizione potrebbe essere tuttavia un ulteriore incentivo per dar vita ad Unioni che sappiano, ad esempio, mettere insieme peculiarità territoriali, in primis le vallate che incidono il territorio montuoso, e sono spesso perpendicolari alla costa. La vallata dell’Entella è certo un buon esempio, ma vi è anche quella del Petronio, della Fontanabuona, e così via. Le aggregazioni delle ex Comunità Montane possono servire da valido substrato di partenza, da attualizzare in base alle nuove normative e con un occhio ben attento alle sinergie rese possibili dal nuovo ente costituito dalla Città Metropolitana. E, a tal proposito, quali saranno i rapporti tra Città Metropolitana e le Unioni di Comuni?

La questione è da qualche tempo all’attenzione degli Amministratori locali, specie in quei contesti territoriali dove le Unioni si sono radicate più efficacemente, come la Toscana o la Lombardia.

C’è chi pensa che le Unioni debbano essere prese a modello da parte delle stesse Città metropolitane, contemperando l’esigenza di una governance di area vasta con i sistemi territoriali.  

Complessivamente, il disegno di legge delinea un assetto istituzionale assai complesso, dove le competenze possono fluire da un ente all’altro, secondo procedure ancora non ben definite: è auspicabile che la discussione in sede di Senato possa ulteriormente migliorare il testo di legge nell’ottica di una reale semplificazione degli enti locali e del miglioramento della loro governance.

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[1] d.d.l. “città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni” A.S. 1212

[2] Cfr. Art. 32 del TU 267/2000 e ss. mm. e ii.

[3] Con esclusione di quelle alla lettera l) del cit. art. 14, così come modificato a seguito dell’entrata in vigore della L. 135/2012 (art. 19). 

[4] Cfr. Statuto dell’Unione dei Comuni dello Scrivia

[5] Cfr. Nota 3